1. O Ultramar na revisão constitucional de
1971
A revisão constitucional
de 1971 tornou-se o momento-chave, se não final, do marcelismo. Entre as
questões mais importantes (garantia dos direitos fundamentais, eleição directa
do Presidente da República e problema do Ultramar) sobressaíram, «sem dúvida»[1], as alterações relativas ao
estatuto constitucional das províncias ultramarinas.
A grande inovação era a
categoria “regiões autónomas” enquanto forma de Estado com autonomia política,
definida no corpo do artigo 5.º: «O Estado português é unitário, podendo
compreender regiões autónomas com organização político-administrativa adequada
à sua situação geográfica e às condições do respectivo meio social». O essencial
do estatuto das províncias ultramarinas, enquanto regiões autónomas, constava
dos quatro artigos (133.º a 136.º) que formavam o Título VII da Constituição.
Ou seja, com a revisão de 1971 as disposições constitucionais especiais sobre o
Ultramar respeitavam todas e só ao estatuto das regiões autónomas.
Apesar disso, a expressão
“região autónoma” não estava dogmaticamente consolidada nem ficou rigorosa e
claramente definida no texto constitucional. A matéria, na visão de Marcelo
Caetano, tinha sido aprofundada no preâmbulo da proposta de lei de revisão
constitucional. Antes de mais, quanto ao conceito: o Estado regional
caracterizar-se-ia por instituir um regime de descentralização política, pelo
que os órgãos das regiões autónomas governam e legislam, embora não possuam
autoridade própria nem disponham de faculdade constituinte. Consequentemente, o
Estado em que se integram não perde o carácter unitário. Aliás –
acrescentava-se –, histórica e comparativamente, a proposta governamental não
traria inovação de substância pois que o Estado português já, do passado, era
um Estado regional e as províncias ultramarinas já então constituíam
verdadeiras regiões autónomas e não meras circunscrições administrativas. Por
isso, de momento, para especificar o seu regime constitucional, o que importava
era apenas enunciar as regras fundamentais quanto ao âmbito da autonomia de que
gozavam. Tais regras constavam dos novos artigos 135.º e 136.º, que –
avançava-se – estavam redigidos com maleabilidade suficiente para ajustar os
regimes jurídicos à evolução das circunstâncias e às particularidades de cada
província[2].
O novo estatuto
constitucional das províncias ultramarinas enquanto regiões autónomas pode ser resumido
em sete tópicos[3]:
1)- a
revisão limitou-se a qualificar expressamente e a estabelecer coerentemente o
estatuto das províncias ultramarinas como regiões autónomas;
2)-
esta qualificação advinha de exercerem as funções dominantes do Estado (função
política e função legislativa) e não apenas uma actividade de carácter
executivo;
3)- as
províncias ultramarinas possuíam autonomia legislativa, administrativa,
financeira e patrimonial (mas não autonomia constitucional, pelo que a
definição de competências cabia aos órgãos metropolitanos) ;
4)-
existiam órgãos de governo próprio: o Governador (nomeado pelo Governo) e a
Assembleia Legislativa (eleita);
5)-
embora a latitude da autonomia se assemelhasse em muitos pontos ao federalismo,
a autonomia sofria importantes restrições, a começar pela aprovação dos seus
estatutos político-administrativos, que cabia ao Governo;
6)- a
autonomia referia-se a cada província de per si, embora formassem em conjunto
um espaço jurídico, chamado “Ultramar”, diferente do espaço metropolitano,
todos compondo depois em conjunto o espaço nacional;
7)- o
Ministro do Ultramar estava especialmente encarregado dos negócios
ultramarinos, intervindo em todos os actos legislativos e exercendo, em
princípio, toda a competência administrativa do Governo para o Ultramar.
2. Marcelo Caetano e o conceito
O introdutor do conceito
de Estado regional em Portugal fora o próprio Marcelo Caetano, nas suas lições
universitárias, a partir de meados de década de sessenta. No início, não falava
estritamente de “região autónoma” como entidade política bem definida – até
porque o conceito era novo e estrangeiro. Como a medida da autonomia não era
precisa, privilegiava-se a designação “Estado regional”, forma de Estado que se
podia aproximar quer do Estado federal (na definição tradicional, uma forma de
Estado composto, ou seja, resultante da união de Estados federados) quer do
Estado unitário (forma de Estado simples, embora admitindo várias espécies de
descentralização), e que Marcelo Caetano então identificava mediante a
designação “Estado com regiões autónomas”. Ao lado de três casos – italiano,
sul-africano e espanhol (sob a Constituição republicana de 1931) –, também
apresentava como exemplo histórico o Ultramar português. A especial organização
regional deste último já era não só administrativa como política, já estava
reconhecida na Constituição e na Lei Orgânica do Ultramar de 1963, pelo que, em
resumo, a descentralização política fazia «das Províncias Ultramarinas
verdadeiras regiões autónomas no Estado português»[4]. Como
se vê, a categoria “regiões autónomas”, inicialmente neutra, foi-se
consolidando progressivamente como forma de organização político-administrativa
– ao lado do conceito de “Estado regional” enquanto forma de Estado –, mas
Marcelo Caetano omitiu (sistematicamente) qualquer conotação com a forma de
governo ou com o regime político (que envolveriam questões de legitimidade,
separação de poderes, representação e pluralismo), escamoteando, nomeadamente,
a questão da democracia (quer como origem quer como exercício do poder).
Autodeterminação era palavra proibida, em qualquer sentido.
Apesar de a construção
jurídica do novo regime de autonomia das províncias ultramarinas ter sido uma
vitória individual de Marcelo Caetano, a lei de revisão vai deixá-lo
politicamente mais isolado[5].
3. As regiões autónomas vistas da direita
A corrente política integracionista – embora
se apresentasse como mero “grupo de amigos” que aguardava com enorme ansiedade
e desconfiança o texto sobre a revisão – rompeu imediata e definitivamente,
acusando de se estar a «abandonar o rumo e com ele a doutrina» e que o sempre
«ambíguo pensamento» de Marcelo Caetano sobre a política ultramarina dava mais
«um empurrão» para a independência e o neocolonialismo [6].
Doutrinalmente próximo e
expoente do “nacionalismo radical”, através da revista Política – de que era director –, Jaime Nogueira Pinto considerou a
proposta de revisão «um modelo de ambiguidades e habilidades marcellistas, dos
raciocínios viciosos e viciados», que dissimulavam «alterações radicais»
visando «neutralizar os integracionistas» e na qual a invocação do Estado
regional era muito «pouco feliz»[7]. Criticou
Marcelo Caetano por apenas pretender «conservar o poder»[8] e a
reforma visar, a mais ou menos longo prazo, «uma separação gradual das parcelas
ultramarinas da mãe-pátria», de que a fórmula “autonomia progressiva” seria «a
expressão conceptual»[9]. Apesar da campanha que
desencadearam por vários meios, inclusive clandestinos, «para desmascarar os
intentos do Governo e combater, na Assembleia e no País»[10], as
direitas radicais perderam a “batalha da revisão”, sobretudo, ao que conclui
Riccardo Marchi, por razões mais sociológicas que políticas e por não terem
superado o paternalismo salazarista[11].
Do próprio Marcelo
Caetano interessam as apreciações ulteriores, no exílio[12]:
i)- nunca aceitou o integracionismo – uma doutrina errada,
contra a natureza das coisas e que nunca obteria a compreensão e a adesão da
comunidade internacional;
ii)- havia que procurar uma via intermédia – entre o abandono do
Ultramar e as independências prematuras;
iii)- a solução do problema ultramarino tinha de obedecer a duas
condições fundamentais: garantir a presença activa dos elementos “civilizados”
nos territórios e assegurar a continuidade da cultura portuguesa;
iv)- essa via era a da autonomia progressiva e participada – que
entregasse cada vez mais o governo e a administração dos territórios às suas
populações e fizesse participar crescentemente os nativos em todos os escalões
da gestão pública;
v)- num sistema de ampla descentralização política, as regiões
autónomas não afectavam o carácter unitário do Estado português, antes
permitiam que os interesses locais de cada região fossem defendidos por órgãos
privativos;
vi)- vivendo-se tempos de transição, haveria que ser cauteloso
«para ir conduzindo as coisas com jeito»; quanto à independência, impor-se-ia por
si «quando as condições estivessem criadas e o povo português assim
compreendesse»; pelo contrário, quando e se fosse anunciado que a independência
iria ser dada, mesmo a longo prazo, o Governo português perderia o controlo dos
acontecimentos;
vii)- a criação de Estados nos grandes territórios era
historicamente inevitável mas a independência política não era certa – por isso
se criava o título honorífico de “Estado”, desde logo concedido a Angola e
Moçambique;
viii)- a independência
não passava de uma fórmula jurídico-política secundária, a pretensão era constituir uma “Comunidade
Lusíada” e o federalismo já não era uma fórmula aceitável, não passando, aliás,
como comprovavam as experiências francesa e
britânica, de mero estádio para a
independência;
ix)- a comunidade internacional exigia exclusivamente a
independência política e a abertura de negociações com os movimentos de
libertação e qualquer destas condições era inaceitável;
x)- a política de autonomia progressiva e participada das
províncias ultramarinas estava claramente definida e passada a letra de forma,
começara imediatamente a ser posta em prática, mas a sua realização carecia de
tempo; era também inegável que no Ultramar a maior parte das autoridades locais
– salvo na Guiné – não via com entusiasmo a nova orientação política e que, em
geral, a subversão dificultava o recrutamento dos nativos para as funções de
administração. Ora, conclui Marcelo Caetano, de 1971 a 1974 «decorreram apenas,
não o esqueçamos, três escassos anos»[13].
Vasco Pulido Valente
concorda, com dúvidas: se tivesse disposto de mais tempo, «não muito mais
tempo, talvez Marcello Caetano ganhasse»[14]. Mas
acha que a revisão constitucional mostrou ser «o pior negócio» de Marcelo
Caetano pois ele não só «diluiu a autonomia de Angola e Moçambique muito para
além do razoável», como aceitou trocar a autonomia “progressiva” das províncias
ultramarinas «pela eleição indirecta do Presidente da República, ou seja, por
Tomás»[15].
Para Jaime Nogueira
Pinto, reformulando a sua anterior opinião, Marcelo Caetano, tendo alterado «a
semântica e o léxico do seu antecessor», apresentava, na justificação da nova
política ultramarina, «uma argumentação razoável, de senso comum, de humanidade,
com justiça e medida»[16].
Jorge Braga de Macedo vai mais longe: a
revisão de 1971, servindo de processo de «autodeterminação dos povos do
ultramar sobre os quais os Portugueses tinham responsabilidades», definira o
modo português de descolonização[17]. É
acompanhado por Rui Ramos que numa perspectiva ainda mais ampla (focando o
discurso na óptica da «transfiguração espiritual do Império Português»), faz
remontar «o processo de ‘descolonização retórica e institucional’» à revisão de
1951 e a Salazar, com os quais o Império se teria começado a transformar «num
paradoxal espaço de ‘descolonização’»[18].
António Duarte Silva
[1] Marcello Caetano, Manual
de Ciência Política e Direito Constitucional, 6.ª edição, revista e
ampliada por Miguel Galvão Teles, Tomo II, Lisboa, Coimbra Editora, 1972, p.
502. Para o conjunto da revisão, Rita Almeida de Carvalho, “A definição do
marcelismo à luz da revisão constitucional”, in Anuário de Direito Constitucional, Tomo III, Coimbra Editora, 2003,
pp. 191 a 276, e, em versão reduzida, in Fernando Rosas e Pedro Aires de
Oliveira (coord.), A transição falhada –
o marcelismo e o fim do Estado Novo (1968-1974), Lisboa, Editorial
Notícias, 2004, pp. 27 a 89.
[2] Cfr.
“Proposta de lei n.º 14/X – Revisão constitucional”, in. Diário das Sessões, n.º 50, 2.º Suplemento, de 3 de Dezembro de
1970, p. 1048-(10).
[3] Adapta-se Marcelo Caetano, Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, cit., Tomo II,
cit., pp. 536 a 542.
[4] A matéria é tratada, pela primeira vez, in Marcelo
Caetano, Manual de Ciência Política e
Direito Constitucional, 5.ª edição, Lisboa, 1967, pp. 125/126 e 491 e segs.
Mantida na 6.ª edição (Tomo I, Coimbra, Almedina, 1970, p. 135), desenvolvida
na 6.ª edição, revista e ampliada por Miguel Galvão Teles, Tomo II, Lisboa,
Coimbra Editora, 1972, pp. 536 e segs,, a referência às províncias ultramarinas
portuguesas é porém omitida na posterior edição brasileira, Marcelo Caetano, Direito Constitucional, Volume I, Rio de
Janeiro, Forense, 1977, p. 172.
[5] José Manuel Tavares Castilho, Marcello Caetano – Uma
biografia política, Coimbra, Almedina, 2012, pp. 636 e 641, Luís Menezes
Leitão, Marcello Caetano – Um destino,
Lisboa, Quetzal, 2014, pp. 572/573, e, com ampla conclusão, Rita Almeida de
Carvalho, “ O marcelismo à luz …”, cit., pp. 268 e segs.
[6] Fernando Pacheco de Amorim, Na hora da verdade – colonialismo e neo-colonialismo na proposta de lei
de revisão constitucional, Coimbra, Edição do Autor, 1971, pp. 113 e 199.
[7] Jaime Nogueira Pinto, O Fim do Estado Novo e as Origens do 25 de Abril, 3.ª edição,
Algés, Difel, 1995, pp. 301/303.
[11] Riccardo Marchi, “A oposição de direita à política
ultramarina de Marcello Caetano”, in Lusíada
História, n.º 7/2010, pp. 541/542, e idem, “Nacionalismo revolucionário na
crise do Império», in Riccardo Marchi (org.), Ideias e percursos das direitas portuguesas, Alfragide, Texto
Editores, 2014, p. 343.
[12] Marcello Caetano, Depoimento,
Distribuidora Record, Rio de Janeiro/São Paulo, 1974, pp. 33/38 e “Primeira
entrevista”, in O 25 de Abril e o
Ultramar – Três entrevistas e alguns documentos, Lisboa, Verbo, s. d., pp.
9/27.
[16] Jaime Nogueira Pinto, Portugal: Ascensão e Queda, Alfragide, Publicações Dom Quixote,
2013, p. 234.
[17] Jorge Borges de Macedo, “Descolonização”, in Verbo – Enciclopédia Luso-Brasileira de
Cultura; Lisboa, Editorial Verbo, 1979, Vol. XIX, p. 1031.
[18] Rui Ramos, “ ‘O Império que nunca existiu’. A Cultura
da Descolonização em Portugal. C.1960-c.1980”, in Revista de História das Ideias, Volume 28, 2007, pp. 458 e segs.
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